Информация по полигону твердых бытовых отходов

ИНФОРМАЦИЯ по результатам проведения контрольного мероприятия по вопросу законности и результативности использования средств бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ за 2011-2014 г.г. в части бюджетных ассигнований на охрану окружающей среды.

Контрольно – счетной палатой Валдайского муниципального района в августе-декабре 2014г. проведено контрольное мероприятие по вопросу законности и результативности использования средств бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ за 2011 – 2014 г.г. в части бюджетных ассигнований на охрану окружающей среды. По результатам контрольного мероприятия составлен Акт от 31 декабря 2014г., который направлен в проверяемую организацию- Администрацию Валдайского муниципального района.

В ходе проверки установлено следующее:

Согласно пункту 9 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 – ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям местного значения муниципальных районов относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, а в соответствии с пунктом 14 данной статьи – организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. В развитие данных норм федерального законодательства администрациями Новгородского, Старорусского, Холмского, Крестецкого, Боровичского, Маловишерского и Чудовского районов Новгородской области утверждены Порядки организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в муниципальных районах. Администрацией Валдайского муниципального района подобный порядок не разработан.
В ходе проверочного мероприятия установлено, что в проверяемый период ассигнования на охрану окружающей среды направлялись в основном на организацию строительства полигона твердых бытовых отходов по адресу: г. Валдай, ул. Выскодно – 2.
Долгосрочная областная целевая программа "Охрана окружающей среды и экологическая безопасность области на 2011 – 2013 годы" утверждена Постановлением администрации области от 30.09.2010 г. №458. Финансирование Валдайского района для реализации мероприятий программы началось с 2012г.
Расходы бюджета Валдайского муниципального района на строительство полигона твердых бытовых отходов с 2008 по 2011 г.г. составили 1 144 245,91 руб.
Указанные средства были потрачены на:
- выполнение проектных и изыскательских работ для реконструкции свалки под полигон твердых бытовых отходов (муниципальный контракт от 22.12.2008 г №248/08 с ОАО «институт Новгородинжпроект») на сумму 389286,72 руб.;
- работы по разработке рабочей документации на реконструкцию свалки под полигон твердых бытовых отходов (муниципальный контракт от 17.09.2009г №22 с ОАО «институт Новгородинжпроект») на сумму 333050,85 руб.;
- работы по созданию проекта воздействия на окружающую среду полигона твердых бытовых отходов (муниципальный контракт от 17.09.2009г №23 с ОАО «институт Новгородинжпроект») на сумму 155000 руб., с повторной оплатой в сумме 50000 руб. Общая сумма 205000 руб.;
- оплата управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области за исполнение государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объекта оказывающего влияние на природную среду деятельности строительства полигона ТБО (Договор №1-Э/2011 от 10.05.2011) в объеме 64 894,50 руб. Повторная оплата (Договор №7-Э/2011 от 25.11.2011) 64894,50 руб. Общая сумма 129789 руб.;
- проведена оплата работ по корректировке проекта "Обоснование размеров и организация санитарно – защитной зоны для полигона ТБО" (Договор №48/11 - от 21.10.2011 ООО "Центр экологических изысканий" в размере 86 119,94 рублей);
- оплата за изготовление дубликата проекта санитарно – защитной зоны в объеме 1 000,00 руб. (ООО "Центр экологических изысканий");
Следует отметить, что администрация района дважды оплачивала работы по созданию раздела рабочей документации проекта «Оценка воздействия на окружающую среду», а также дважды оплачивались услуги по проведению государственной экологической экспертизы полигона ТБО. В ходе проверки ОАО «институт Новгородинжпроект» представлен раздел «Оценка воздействия на окружающую среду», изготовленный в соответствии с договором №23 от 17.09.2009 г. Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) представлено заключение экспертной комиссии по рассмотрению материалов от 26.08.2011 г. Изучение данного документа позволяет сделать вывод о некачественном оказании услуг контрагентом ОАО «Новгородинжпроект», поскольку раздел «Оценка воздействия на окружающую среду» не получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. В связи с этим рабочий проект возвращен на доработку. Некачественное составление рабочего проекта привело к дополнительным расходам бюджета Валдайского муниципального района, выразившихся в оплате услуг по повторному составлению рабочей документации ОАО «Институт Новгородинжпроект» в сумме 50 000 руб. и оплате услуг по проведению повторной государственной экологической экспертизы Росприроднадзора в объеме 64 894,5 руб.

Продолжая финансирование расходов, связанных со строительством полигона ТБО, администрация района передает указанный земельный участок в аренду ОАО «Предприятие коммунального хозяйства» для целей строительства полигона твердых бытовых отходов, заключив 02 ноября 2010 года договор аренды земельного участка с 01.11.2010 г. до 03.09.2015 г.
При этом, администрацией района грубо нарушены требования ст.30 Земельного Кодекса РФ, предусматривающие предоставление земельного участка в аренду посредством процедуры проведения торгов либо предварительной заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
В то же время, как установлено в ходе проверки, информационное сообщение администрации Валдайского муниципального района населению о предстоящем предоставлении земельных участков опубликовано в газете «Валдай» 23 ноября 2010 года, т.е. спустя 22 дня после фактического предоставления земельного участка ОАО «Предприятие коммунального хозяйства» и 21 дня после заключения договора аренды. Земельный участок предоставлен в аренду на основании заявления ОАО без проведения торгов.
29 марта 2011 г. Поручением Президента Российской Федерации №ПР – 781 руководителям высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации предписывалось обеспечить подготовку долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми бытовыми и промышленными отходами, основанных на комплексном подходе к процессу сбора и утилизации всех видов отходов, привлечении частных инвесторов.
Поставлена задача создания эффективной системы управления в области обращения с отходами, установлен приоритет переработки и утилизации отходов над их захоронением.
Органами государственной власти области и администрацией Валдайского муниципального района Поручение Президента Российской Федерации не исполнено.
Принятая в Новгородской области долгосрочная областная целевая программа "Охрана окружающей среды и экологическая безопасность области на 2011 – 2013 годы", утвержденная Постановлением администрации области от 30.09.2010 г. №458, декларирует привлечение частных инвестиций в сферу переработки и утилизации отходов производства и потребления, разработку и реализацию соглашений о государственно – частном партнерстве в данной сфере. В то же время, реально никаких мероприятий, финансируемых за счет иных источников помимо областного бюджета, государственная программа не предусматривает. В случае со строительством полигона ТБО в г. Валдай вопрос об организации утилизации отходов, как альтернатива захоронению, как при разработке рабочей документации проекта строительства, так и при подготовке инвестиционного проекта и программ даже не рассматривался и не изучался, установленный приоритет не принят во внимание.

02.05.2012 г. между Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области и Администрацией Валдайского муниципального района заключено соглашение, согласно которому предоставляются средства в объеме 3 200 000 рублей на организацию строительства полигона, при этом софинансирование районного бюджета должно быть не менее 160 000 руб.
В соответствии с соглашением об условиях предоставления субсидии на организацию строительства полигона твердых бытовых отходов в 2013 году между комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области и Администрацией Валдайского муниципального района объем финансирования на 2013 год предусмотрен в объеме 8 217 900 руб., софинансирование районного бюджета должно составлять не менее 411 000 руб.

В 2012 г. без расторжения договора аренды с ОАО «ПКХ» администрацией Валдайского муниципального района совершены действия по организации начала строительства полигона ТБО на выделенном ОАО земельном участке за счет бюджетных средств. При этом меры по изъятию земельного участка из пользования ОАО не предприняты.

15.07.2012 г. рассмотрены заявки на участие в открытом аукционе на выполнение работ по строительству внешнего электроснабжения полигона твердых бытовых отходов. 18.07.2012 г. принято решение о размещении муниципального заказа у ООО «Вектор», установлена стоимость контракта 1 651 700 руб.
18.07.2012 г. рассмотрены заявки на участие в открытом аукционе на выполнение работ по строительству полигона твердых бытовых отходов. 23.07.2012 г. принято решение о размещении муниципального заказа у ООО «Стройтехнология», установлена стоимость контракта 1 691 500 руб.
02.10.2013 г. рассмотрены заявки на участие в открытом аукционе на выполнение работ по строительству полигона твердых бытовых отходов. 09.10.2013 г. принято решение о размещении муниципального заказа у ООО «Автограф – Строй»», установлена стоимость контракта 8 197 417 руб.
По результатам электронных аукционов были заключены муниципальные контракты.
На момент заключения муниципальных контрактов действовал ФЗ № 94 – ФЗ, предусматривающий право заказчика установить размер обеспечения исполнения контракта. Обеспечение исполнение было установлено муниципальным заказчиком лишь по муниципальным контрактам с ООО «Вектор» и ООО «Стройтехнология».
По муниципальному контракту на выполнение работ по строительству полигона твердых бытовых отходов, заключенному в 2013 году с ООО «Автограф – строй» обеспечение исполнения обязательства не предусмотрено.
Таким образом, администрация Валдайского муниципального района не воспользовалась возможностью минимизировать риски неисполнения либо ненадлежащего исполнения выполнения работ по строительству полигона ТБО, а также привлечению в случае необходимости к ответственности гаранта обязательства, тем самым были созданы предпосылки для уклонения от выполнения контракта, нарушения условий и сроков исполнения работ.

Статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что проектная документация объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.
Администрацией Валдайского муниципального района заключен договор №237 от 24.10.2013 г. с ГАУ «Госэкспертиза Новгородской области» на проведение государственной экспертизы проекта. Цена договора 290 923,75 руб.
В ходе проверочного мероприятия установлено, что государственная экспертиза проектной документации (от 18.11.2013 г.) проведена не в полном объеме.
Экспертиза не дает оценку вопросов раздела 11 «Смета на строительство», разработка которого предусматривается в полном объеме для объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». Изложенное свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств в сумме 290 923,75 руб.. Поскольку услуги оказаны не в полном объеме, оплата проведена необоснованно.

Экспертное заключение федерального государственного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Новгородской области» №138 от 02.07.2010 г., устанавливает расчетную величину санитарно – защитной зоны полигона твердых бытовых отходов Валдайского муниципального района в разных направлениях от 500 м от границ территории промплощадки предприятия.
Вместе с тем, согласно решению заместителя главного санитарного врача по Новгородской области от 18.11.2011 №32/п – 11 «О согласовании предварительной (расчетной) величины санитарно – защитной зоны полигона твердых бытовых отходов по адресу: г. Валдай, ул. Выскодно – 2», на основании которого выдано положительное заключение государственной экспертизы, согласована расчетная предварительная величина санитарно – защитной зоны полигона ТБО в размерах от 300 м от границы территории промплощадки предприятия. Данное решение обосновано экспертным заключением ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Новгородской области» №01к/667/11 от 14.11.2011 г.
Санитарно – эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200 – 03 «Санитарно – защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (в ред. Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25.04.2014 г. №31), пункт 7.1.12. относит группу «полигоны твердых бытовых отходов, участки компостирования твердых бытовых отходов» ко второму классу объектов, санитарно – защитная зона для которых составляет 500 метров.
Пункты 2.10. – 2.11. СанПиН указывают, что размер санитарно – защитной зоны для предприятий I и II класса опасности может быть изменен Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации или его заместителем.
Таким образом, в случае со строительством полигона твердых бытовых отходов в г. Валдай полномочия по изменению размера санитарно – защитной зоны принадлежат не главному государственному санитарному врачу субъекта Российской Федерации, а Главному государственному санитарному врачу Российской Федерации и его заместителям.
Поскольку пункт 5.1. СанПиН предполагает, что в санитарно – защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово – огородных участков, до начала строительства полигона ТБО заказчик должен был выполнить мероприятия по исключению территории садоводческого товарищества коллективных или индивидуальных дачных и садово – огородных участков из территории санитарно – защитной зоны размерами 500 м либо принять меры по обращению к Главному государственному санитарному врачу Российской Федерации или его заместителям, что не было сделано.

В соответствии со статьей 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обязанностью лиц, осуществляющих строительство – как заказчика, так и подрядчика является осуществление строительного контроля.
Согласно Письму Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.04.2010 г. №17906 – ИП/08, под строительным контролем понимается контроль за выполнением работ, строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, оказывающих влияние на безопасность объекта, и контроль за которыми не может быть проведен после выполнения других работ или устранение недостатков которых не может быть проведено без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения. При осуществлении строительного контроля для лиц, его осуществляющих, устанавливается обязанность письменного оформления актов, составляемых по результатам строительного контроля, а также замечаний застройщика (заказчика), привлекаемых им для осуществления строительного контроля лиц.
До проведения приемки с подписанием актов на скрытые работы запрещается выполнять последующие работы. (требование рабочей документации, а также Постановления Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства").
В ходе проверочного мероприятия установлено, что строительный контроль вопреки требованиям федерального законодательства Российской Федерации и условиям муниципальных контрактов заказчиком – в лице администрации Валдайского муниципального района – не осуществлялся. Акты освидетельствования скрытых работ не составлялись. Сведения об осуществлении строительного контроля подрядчиком не представлены. Сведений о проведении авторского надзора в процессе строительства не имеется.
Таким образом, в отсутствие актов освидетельствования скрытых работ оснований для производства последующих видов работ не было.

В 2012 – 2013 г.г. при производстве работ подрядчиками самовольно без согласования с заказчиком допущены изменения, касающиеся выполнения строительных работ, предусмотренных проектом строительства полигона твердых бытовых отходов. Сведений о внесении изменений в рабочую документацию проекта строительства не имеется. В отсутствие изменений муниципальных контрактов подрядчиками выполнен не весь объем работ, предусмотренных сметой на строительство.
Указаниями по применению и заполнению форм по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно – строительных работ (утв. Постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 N 100) и Указаниями по применению и заполнению форм (утв. Постановлением Госкомстата РФ от 30.10.1997 N 71а) – (Далее – Указания) предусмотрены следующие формы по учету работы:
1. Акт о приемке выполненных работ (Унифицированная форма N КС-2);
2. Справка о стоимости выполненных работ и затрат (Унифицированная форма N КС-3);
3. Общий журнал работ (Типовая межотраслевая форма N КС-6);
4. Журнал учета выполненных работ (Унифицированная форма N КС-6а);
5. Акт приемки законченного строительством объекта (Типовая межотраслевая форма N КС-11);
и другие формы учета.
Согласно Указаниям, Акт о приемке выполненных работ составляется на основании данных Журнала учета выполненных работ (форма N КС-6а). На основании данных Акта о приемке выполненных работ заполняется Справка о стоимости выполненных работ и затрат (форма N КС-3).
В ходе проверочного мероприятия на запрос Контрольно – счетной палаты Валдайского муниципального района журналы учета выполненных работ формы КС – 6, КС – 6 «а» администрацией района не представлены.
Акты о приемке выполненных работ форма КС – 2 и справки о стоимости выполненных работ КС – 3 составлялись не на основании журнала учета выполненных работ.

В результате проверки документации, предоставленной Администрацией Валдайского муниципального района, установлены объемы затрат, связанных со строительством полигона ТБО. Общие затраты по строительству полигона ТБО составили 12832310,44 руб.
При этом, работы, проведенные в 2012г. ООО «Стройтехнология», ООО «Вектор» по Новгородской области на общую сумму 3143143,92 руб., осуществлялись и полностью были проплачены без получения разрешения на строительство полигона твердых бытовых отходов.

Комиссией Контрольно- счетной палаты проведен осмотр территории полигона твердых бытовых отходов.
В процессе осмотра обследованы отдельные конструктивные элементы полигона ТБО.
По результатам осмотра установлено, что фактическое выполнение работ, указанных в актах приемки выполненных работ КС – 2, не подтверждается. Установлено не соответствие оконченного строительством объекта проектной документации.
В отсутствие актов освидетельствования скрытых работ, документов, подтверждающих качество примененных материалов, а также в связи с не исполнением отдельных работ следует признать, что акты приемки выполненных работ составлены в отсутствие оснований.
Факты завышения объемов выполненных работ установлены также обследованием полигона твердых бытовых отходов в г. Валдай Новгородской области 03 октября 2014 г., проведенного начальником производственного отдела ГБУ «Управление капитального строительства Новгородской области» по запросу прокуратуры Валдайского района.

Всего в период 2012 – 2013 г.г. должностными лицами администрации Валдайского муниципального района в отсутствие оснований подписаны акты приемки выполненных работ КС – 2, на основании которых незаконно произведена оплата выполненных работ по строительству полигона твердых бытовых отходов на сумму 11 009 106,42 руб.

Согласно статье 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации при строительстве объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляется государственный строительный надзор.
Предметом государственного строительного надзора является в том числе проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство.
Проверки в рамках государственного строительного надзора проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, а также обращений и заявлений органов местного самоуправления.

В ходе проверки установлено, что государственный строительный надзор по объекту строительство полигона твердых бытовых отходов по адресу: г. Валдай, ул. Выскодно – 2 не осуществлялся. Извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, в компетентные органы не направлялись.

21 октября 2014 года Главой Валдайского муниципального района вынесено постановление №2123 «О вводе в эксплуатацию полигона твердых бытовых отходов» (Далее – Постановление №2123). Ранее, 22.04.2014г. администрация Валдайского муниципального района выдала уведомление об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства на основании отсутствия документов, предусмотренных ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В ходе проверки установлено, что Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не получено. Нормативно – правовой акт (Постановление №2123) по своей сути является подменой документа – разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, предусмотренного федеральным законодательством и являющегося единственно возможным основанием для ввода объекта в эксплуатацию. Постановление №2123 не является вышеупомянутым разрешением ни по форме, ни по содержанию.

09.09.2014 г. администрацией Валдайского муниципального района издано постановление №1846 «О предоставлении муниципальной преференции», которым открытому акционерному обществу «Предприятие коммунального хозяйства» предоставлена муниципальная преференция в виде заключения договора аренды муниципального имущества – полигона твердых бытовых отходов, расположенного по адресу: Новгородская область, Валдайский район, Валдайское городское поселение, г. Валдай, ул. Выскодно 2, для размещения полигона твердых бытовых отходов.
Фактически полигон незаконно предоставлен для его эксплуатации без ввода объекта в эксплуатацию.

В ходе проверочного мероприятия акты приемки законченного строительством объекта (Типовая межотраслевая форма N КС – 11) либо акты приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (Типовая межотраслевая форма N КС – 14) не представлены. В то же, время муниципальными контрактами (пункт 10.) предусмотрено, что гарантии качества распространяются на все виды работ в течение 36 месяцев со дня подписания акта приёмки выполненных работ. Гарантийные обязательства оформляются в виде паспорта, в составе Акта ввода в эксплуатацию.
В ходе проверки не представлены гарантийные паспорта на выполненные работы, что является препятствием для возможного исправления недостатков, допущенных при строительстве объекта.

Резюмируя изложенное, Контрольно – счетная палата делает вывод о том, что цели муниципальной программы и государственной программы Новгородской области, предусматривающие строительство полигона твердых бытовых отходов в Валдайском муниципальном районе не достигнуты, поскольку построенный с нарушением проекта объект не введен в эксплуатацию.

По указанным в настоящем акте причинам считаем оплату средств бюджета в объеме 11 788 081,02 руб. необоснованной.
Как итог, следует отметить, что бюджетные инвестиции проведены с нулевой эффективностью.
Статья 13 ФЗ №89 – ФЗ предусматривает, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Порядок организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов Администрацией Валдайского муниципального района не разработан. Не разработан также и Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, входящих в состав муниципального района.
Учитывая изложенное, важно обратить внимание органов местного самоуправления Валдайского муниципального района на существующие проблемы.

Председатель Контрольно – счетной палаты
Валдайского муниципального района С.И. Грачёв